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小产权房僵局难解

作者:郭峰    发布:2014-03-04 10:50    浏览:

上海新金融研究院研究员  郭峰

    十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。首次消息的刺激,“小产权房转正”的猜测再度甚嚣尘上。然而,不日之后,国土资源部和住建部就发出紧急通知,要“坚决遏制违法建设、销售小产权房”。虽然众多经济学家反复为小产权房的“转正”呼吁,但中央和各地方政府却多次重申要继续严厉打击小产权房。小产权房的未来仍不明朗,恐将继续维持目前的僵局。

  所谓小产权房,是指在农村集体土地上建设的房屋,未缴纳土地出让金等费用,其产权证不是由国家房管部门颁发,而是由乡政府或村集体颁发(部分县级政府也认可),亦称“乡产权房”。“小产权房”不是法律概念,是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类住房没有国家发放的土地使用证和预售许可证,购房合同在国土房管局也不会给予备案。

  虽然对于小产权房数量,官方并没有公布权威的统计数据,但全国工商联调研数据显示,从1995年到2010年,全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米,相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。“十一五”期间小产权房竣工规模2.83亿平方米,比“十五”时期增长17.8%。其中,北京、太原、成都、深圳小产权房占当地住宅市场份额均超过两成,而房价仅为同地段商品房的25%~60%。

  小产权房存在多个“违法违规”之处,但最主要体现在以下两个方面:一是违反了我国土地的“二元所有制”。1998年修订后的《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”虽然建设用地在必须使用国有土地之外,尚有一个小小的“例外”:允许乡镇企业、本集体内部建设住宅等可以使用农村集体土地。但是如果这样修建的住宅,向外来人口和城市居民出售,则又显然违反了这一“例外”的初衷。因此,国家三令五申,禁止城市居民购买农村集体土地建设住宅或直接购买农民自建的住宅。

  二是违反了国家有关土地用途管制和规划管理。实际上,即便是在国有土地上,如果未经政府批准,而私自建设的住宅,也得不到政府颁发的产权证书,从而沦落为小产权房。深圳市大量存在的“城中村”就是这一情况的典型。原深圳特区关内土地早已全部收归国有,但原住村民在这种国有土地上仍建造了大量住宅,现在也一直被公认为小产权房。

  政府对小产权房的态度一直都很明确,就是认为其属于非法违规建筑,不准予确权、登记颁证。但在学界,关于小产权房是否能够“转正”,则呈现两极分化的观点。从破除政府对建设用地一级市场的垄断角度出发,相当部分的学者希望小产权房能够有条件甚至无条件转正。然而,突破地方政府对土地的垄断,将严重影响地方政府的土地出让金收入,因此遭到了地方政府的坚决抵制。

  即便可以补征相关土地税费,弥补地方政府的“损失”,地方政府也难以容忍小产权房的转正。因为小产权房同时也突破了政府的土地用途管制,属于违章建筑。如果承认既有事实,允许现有的小产权房转正,必然严重损害政府严格执法的“信誉”,使得未来基于“法不责众”的预期,出现更多的小产权房。杜绝居民预期的动态不一致的方法就是树立严格执法的形象。

  然而,贸然强制拆除小产权房也不可能实行。目前,各地小产权房规模已经很大,呈“尾大不掉”之势。并且,小产权房的建造一般并不是农民个人零星行为,而是由乡村干部等操刀的集体大规模行动。如果强拆,势必引起小产权房所有者的不满,甚至可能会造成对抗性的群体事件,影响社会稳定。此外,由于处于城乡接合部,价格低廉,因此小产权房的住客主要是农民工和其他外来务工人员,如果拆除,这些人就会失去住所,这也会影响社会稳定。维稳思维严重的地方政府投鼠忌器,必然默认小产权房的继续存在。

  因此,虽然小产权房是国家土地“二元所有制”和土地管理和建设规划制度的严重挑衅,但由于政府一贯的“搁置争议”的做派,因此未来最大的可能性仍是既不可能允许小产权房转正,也不可能大规模地强拆,只好继续僵持下去。

——发表于2014年3月4日《东方早报·上海经济评论》