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金融科技时代的地方金融监管

发布:2019-04-11 17:00    浏览:

金融科技时代的地方金融监管

孙国峰 著

中国金融出版社 2019年04月

作者简介

  孙国峰,中国人民银行货币政策司司长,长期从事货币政策工作,曾任中国人民银行金融研究所所长。经济学博士,研究员,中国金融四十人论坛成员,美国普林斯顿大学经济系客座教授,清华大学五道口金融学院博士生导师,美国斯坦福大学访问学者,国际清算银行客座研究员,获第三届孙冶方金融创新奖,享受国务院政府特殊津贴,出版了《第一排——中国金融改革的近距离思考》、《金钉子——中国金融科技变革新坐标》、《中国货币政策框架转型研究》等多部中文专著,并由美国帕尔格雷夫出版社出版了"Reforms in China's Monetary Policy"和""Financial Reforms in Modern China"等英文专著。


本书简介

  本书为上海新金融研究院课题“地方金融监管与金融科技发展”的研究成果。横向以实地调研为基础比较了主要发达国家地方金融监管和金融科技监管的经验,纵向在央地博弈视角下梳理了我国地方金融监管的历史沿革。在此基础上,系统性地研究了我国金融科技时代地方金融监管存在的问题、成因及对策。基于委托代理理论研分析我国地方金融监管存在的制度缺陷,从地方政府目标行为异化的角度解释了我国金融科技时代地方金融乱象产生的根源。从应用范围和地域分布两个维度考察了我国金融科技的发展和应用,发现我国金融科技在非传统金融领域的应用平台具有地方注册全国经营的特征,金融消费者保护程度较低,面临监管缺位,给我国金融科技监管和地方金融稳定都带来了挑战。为此,本书在我国地方金融监管研究的基础上,对我国金融科技风险产生机理、表现形式、传导路径及监管现状进行了深入的分析,给出了完善我国地方金融监管制度与防范金融科技风险的政策建议。


目录

第一章 导 论

第一节 研究的背景与意义
第二节 文献综述
第三节 主要概念
第四节 研究的结构安排

第二章 地方金融监管与金融科技发展的国际经验比较

第一节 地方金融监管的国际经验比较
第二节 金融科技监管的国际经验比较

第三章 我国地方金融监管的历史沿革

第一节 垂直监管时期的地方金融监管(1978—2003 年)
第二节 过渡时期的地方金融监管(2004—2012 年)
第三节 双层监管时期的地方金融监管(2013 年至今)

第四章 我国地方金融监管的制度缺陷与地方金融乱象

第一节 我国地方金融监管框架选择的经济学分析
第二节 我国地方金融监管框架的制度缺陷与政府失灵
第三节 政府失灵所引发的地方金融乱象

第五章 我国金融科技的发展与应用

第一节 金融科技的发展
第二节 金融科技在传统金融业态中的应用
第三节 金融科技在非传统金融业态中的创新
第四节 我国金融科技的应用特征

第六章 我国金融科技风险与监管面临的挑战

第一节 金融科技风险产生的机理及表现特征
第二节 金融科技风险的表现形式与传导路径
第三节 中国金融科技监管现状
第四节 我国金融科技监管面临的挑战

第七章 我国地方金融监管制度完善与金融科技风险防范

第一节 基于金融科技风险防范的地方金融监管制度总体设计思路
第二节 地方金融框架的选择标准
第三节 目标监管理念在地方金融监管制度改革中的运用
第四节 地方金融监管权力配置
第五节 以促进金融科技健康发展为目标建设地方金融监管监督问责机制
第六节 以均衡监管资源为原则提升地方金融监管能力
第七节 完善监管的基础设施

参考文献

后记 从幕后到台前:地方金融监管的四十年嬗变


前言

  2017年第五次全国金融工作会议提出,在金融中央事权的前提下,压实地方金融监管责任,明确地方金融监管的范围为“7+4”机构和“两非”领域。7类机构是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司,4类机构是指辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所,“两非”领域是指非法金融机构和非法金融业务活动。近年来,随着金融科技在地方非传统金融业态的发展,我国金融风险高发区域也在一定程度上从传统金融体系转移至非传统金融体系、从中央转移至地方、从线下转移至线上,地方已成为防控金融风险攻坚战的重要战场。如何调动地方的积极性,构建有效防控金融风险、顺应金融科技发展内在要求、有利于保护金融消费者的地方金融监管框架,不仅是我国金融监管体制改革的重点领域,也是金融科技风险防范的核心环节。

  在此背景下,2018年1月,我承担并主持了上海新金融研究院的“地方金融监管与金融科技发展”研究课题。学界关于地方金融监管的文献汗牛充栋,近年来对于金融科技的研究更是方兴未艾,但是将二者结合起来的研究还较为少见,也未成体系。金融科技在传统金融业态中的广泛运用面临着监管缺位,这不仅进一步放大了地方金融监管的制度缺陷,也给金融科技的发展与风险防范带来了挑战。因此,有必要结合当前我国金融科技的应用特征及风险特性对我国地方金融监管存在的问题、成因及对策进行全面地、系统地研究。

一、金融科技时代地方成为防控重大风险攻坚战的重要战场

  我国金融监管体制的纵向制度变迁反映了央地之间基于金融资源配置的动态博弈,地方政府往往通过鼓励地方金融组织创新争取配置更多的金融资源。在中央建立垂直监管体系和明确地方对非传统金融业态的风险处置责任之后,近年来金融科技逐渐成为地方非传统金融业态组织创新的重要载体,出现了P2P网贷、股权众筹和区域性金融资产交易中心等多种互联网金融组织形式,对民间资金形成了巨大吸引,也造成了一些金融乱象,线上非法集资屡禁不止、股权众筹跑路频发、区域性金融资产交易中心乱批乱设。金融科技发展带来的地方金融风险逐渐凸显。纵向上向监管相对薄弱的省级以下区域倾斜,横向上向监管竞次形成的监管洼地集聚,不仅增大了地方防范金融风险的压力,也扰乱了金融科技的行业秩序,最终将会制约整个行业的发展。例如,从2015年底开始,面对频繁爆发的互联网金融乱象,一些地区紧急叫停了互联网金融企业的注册登记,还有一些地区出台了互联网金融负面清单,但是有一些地区却反其道而行之出台了一系列鼓励发展的政策,造成了监管套利。

二、金融科技时代地方金融监管存在的主要问题

  (一)金融稳定与金融发展的矛盾导致监管缺位

  从目标上看,地方金融办既要履行金融监管职责以实现中央政府的维稳要求,又要负责地方金融发展规划以配合地方政府的施政目标,二者存在内在冲突。因此,地方金融办始终面临金融稳定与金融发展的权衡。由于目前我国对于地方金融监管尚无明确的法律规定或统一要求,地方政府开展金融监管工作往往从自身实际出发,各自为纲,金融稳定目标往往服从于地方政府的施政目标,将吸引资本流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务,将防范金融风险、维护金融稳定等职责置于次要地位。通过鼓励金融创新来谋求金融发展,而金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为其提供了便利。但是,我国针对金融科技相关的金融监管体系尚不健全,没有独立适用的法律体系与监管规则。特别对金融科技在非传统金融业态中的应用,相应的监管规则多为摩擦性、适应性的,大多是在传统金融监管体系上衍生形成,使得监管的各个环节链接不够紧密,容易形成重准入,轻监管的局面,导致大量金融科技在非传统金融领域的应用面临监管缺位。

  (二)属地监管与全国经营的矛盾导致风险处置责任难以压实

  地方金融办对“7+4”类机构实施属地式监管,负责批准设立与风险处置,但金融科技的发展对属地监管带来了挑战。随着互联网金融的发展,很多线下业务转移至线上,形成P2P网络借贷、股权众筹等互联网金融产品。去实体化经营和依托于互联网的销售渠道使得机构摆脱了对物理网点的依赖,虽然设立于某一地区,但是经营却是在全国范围,地方金融办难以实施属地监管。由于互联网金融具有收益本地化、风险外部化的特性,极易诱发地方政府恶性竞争,降低互联网金融的准入门槛。属地监管与全国经营之间的矛盾易导致地方金融行业的无序发展,金融风险的高发区域在一定程度上向省级以下行政单元和监管较为薄弱的互联网金融领域集聚,地方风险处置的责任难以压实。

  (三)审慎监管与行为监管之间的矛盾弱化了金融消费者的权益保护

  审慎监管的目标是保护金融机构的健康,行为监管的目标是保护金融消费者,两者存在内在冲突。一些金融机构偏好风险客户,非理性地追逐高额回报,比如一些小贷机构收取高额利息,增加了利润从而强化自身的资本,其行为从金融机构角度看是审慎的,但却严重侵害了金融消费者的利益。地方金融办既负责审慎监管,又负责行为监管,当遇到二者矛盾时,有可能从金融机构审慎角度出发忽视对金融消费者的保护,特别是在金融科技时代,随着移动支付和互联网平台的应用,金融消费者的普及程度更高、范围更广、但投资的准入门槛却更低,忽视行为监管对金融消费者造成的损失会更大。

三、地方金融监管问题的成因

  地方金融监管面临三大矛盾只是表像,背后的体制机制缺陷才是地方金融监管低效的根源所在:

  (一)央地行为边界尚不够清晰

  我国金融管理体制从中央单一监管模式逐渐过渡到中央为主地方为辅的双层监管模式是自下而上演化的,中央与地方之间的监管职能分工和监管对象分类缺乏统一的制度安排。2017年全国金融工作会议明确地方金融办负责“7+4”类机构监管后,现在还有一些地区存在地方监管中监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题,民间金融、互联网金融等领域则处于监管盲区。而且地方金融办还兼具发展和稳定的双重职能,虽然在中央层面设立了金融委从而将发展规划职能从监管机构剥离,但在地方层面金融委并无具体组织安排,导致地方金融办和监管部门仍要兼顾金融监管和金融规划职能,比如地方金融办往往负责独立申请区域金融改革试验区,地方银行监管机构要求辖内银行支持“三农”、小微企业,注重发展职能容易引发主观和客观上的监管缺位。

  (二)中央与地方的激励约束机制未能完全发挥作用

  在中央—地方的博弈中大致形成了财政分权与金融集权的体制搭配,一方面通过财政分权激励地方为经济增长而竞争,另一方面在金融体制上仍维持相对集权以限制地方竞争引发的经济过热和金融风险。在此背景下,地方政府由于财权、事权不匹配,希望通过金融手段来分担事权,在金融集权的制度安排下容易出现中央与地方之间的激励不相容,两者的矛盾显现。纵向上,地方政府倾向于鼓励金融组织形式创新来倒逼中央放权,在银证保等正规金融机构是中央集权和垂直监管的情况下,地方倾向于通过创新金融组织形式来满足地方经济发展的需求,小额贷款公司、融资担保公司和商业保理公司等逐渐发展壮大。中央金融监管的分支机构力量愈显不足,不得不放弃部分监管权。横向上,地方政府倾向于降低金融监管标准来获得竞争优势,形成监管洼地,引发区域间的监管套利。金融科技的应用与发展使得传统金融业态与非传统金融业态之间的界限趋于模糊,例如一些融资担保公司和区域性金融资产交易中心都利用互联网金融平台发售类理财产品、非法吸纳资金,在垂直监管体系与属地监管体系之间缺乏协调的情况下就容易导致监管空白。

  (三)监管资源分配不均

  长期以来,基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制,我国对少量的大型、公众类和系统性金融机构的监管投入了大量的监管资源,而对为数众多但小型分散的地方非正规金融和新型金融组织却长期疏于监管,或者无人监管。这种监管资源的非均衡配置导致金融监管体系无法与多层次的金融供给相匹配。监管者倾向于发展大型金融机构,而忽视小型、多样、新型金融机构发展。在地方金融监管的制度安排上,不仅缺少顶层政策设计,还缺乏合理授权和有效激励,导致大量非正规和新型金融组织长期游离于监管体系之外,成为了监管套利的重灾区。在经济下行期,传统金融机构的顺周期性导致常规的融资渠道受阻,上述缺陷表现更为明显,导致我国金融风险高发区域也在一定程度上逐渐由持牌金融机构向非持牌金融机构转移、由中央向地方转移、由线下向线上转移,目前大部分的平台注册地都在省级以下,地方已经成为金融风险防控的主战场。在此背景下,如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性、有效利用地方金融监管资源,就会导致地方金融监管能力相对不足,削弱了地方金融监管。

四、改革我国地方金融监管体制的建议

  一是完善地方金融监管的协调机制,包括央地监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融科技监管与传统金融监管之间的协调。二是明确地方金融监管机构之间的职责分工与定位,特别是在金融科技广泛应用的非传统金融业态的分工与定位,防止监管重叠与监管空白。三是压实地方金融办的责任,强化对金融科技应用带来金融风险的监管和处置,防止受益本地化,风险外部化的倾向。四是依据金融科技发展的特征加强行为监管,切实保护金融消费者和投资者利益。五是充实基层监管力量,提升地方金融监管能力。六是加强监管科技在地方金融监管中的应用,利用大数据、云计算和人工智能等监管科技识别风险隐患并及时采取措施。

  研究面临的最大挑战就是既要有一定的理论深度又要兼顾实操性,既要在学术上有所突破又能供改革参考,既要有深刻的时代内涵又能经得起时间的检验,这也是我主持这项研究所秉持的原则与标准。本书基于我主持的上海新金融研究院课题,在课题的评审过程中,张晓朴、孙天琦、钟伟、张承惠、文海兴、郑杨等专家对课题研究提出了非常专业的意见,在此表示感谢。中国人民银行金融研究所刘琼博士、中国金融四十人论坛张佳佳做了大量的资料收集、整理和文稿校对工作。中国金融四十人论坛的王海明秘书长、上海新金融研究院的张鑫副院长和中国金融出版社的同志为本书的出版做了许多细致周到的工作,对他们的辛勤付出也一并表示感谢。本书的观点均为个人观点,不代表作者所在单位和上海新金融研究院的立场。其中若有错误、纰漏和片面之处,敬请读者批评指正。


后记 

从幕后到台前:地方金融监管的四十年嬗变

  作为本书作者,我见证了关于地方金融监管的研究如何从一个概念逐渐演变为作品,磨砻淬励,数易其稿,终成此文。回顾研究历程就如同看了一场演出,聚光灯打在央地博弈的舞台,场景从金融大一统时期逐渐切换至金融科技时代。在我国金融监管权力纵向配置从垂直监管模式向双层监管模式过渡的过程中,特别是在金融科技时代的场景下,从整顿地方交易场所到规范消费贷,再到治理P2P,居于幕后的地方政府逐渐走向了台前,成长为地方金融监管中不可或缺的重要角色。地方金融监管改革不仅仅关系到地方政府自身定位和管理职能的调整,对整个国家的经济金融体制特别是新兴金融业态产生了深刻的影响。

一、我国地方金融监管改革的制度约束

  从国际经验看,地方金融监管这个概念少有,即使在联邦制的国家,联邦层面与州层面的金融监管基本上都采用了结构相似的平行架构。而回顾我国地方金融监管四十年的改革之路,却在中央与地方政府的博弈之中不断反复,金融监管权力的纵向配置历经了收放循环的过程,最终形成了中央为主、地方为辅的双层监管模式。在此过程中,无论是中央政府自上而下的显性权力配置,还是地方政府自下而上的隐性权力诉求,都是中央政府和地方政府在不同的制度约束下作出的策略选择。因此,现行地方金融监管制度是各种制度约束的多重映射下中央与地方利益的平衡点。

  一是政治制度约束。政治因素在我国各项制度建设中都扮演着至关重要的角色,金融监管体制的选择也不例外。我国宪法规定了单一制的国家制度,中央政府在事实上形成了高度集权的特征。但是我国在政治上高度集权的同时,经济上也适度分权以保证一定的激励,表现出“政治集权、经济分权”的特征。这种混合制度框架决定了金融监管权纵向分权的可能性,同时也限定了金融监管权纵向配置的操作空间,只能在中央主导、地方辅助的特定框架下进行。

  二是经济制度约束。在财政分权和金融集权的体制搭配下,地方政府面临财权与事权不对等。特别是在分税制后,地方政府财力始终处于非饱和状态,市场融资手段匮乏导致地方政府具有干预金融的倾向。地方政府在中央集权范围之外不断寻求干预金融的渠道,通过鼓励金融组织形式创新从银行体系扩展至非银体系,通过新型农村金融市场建设从城市转战至农村,以金融科技为载体从线下发展至线上,在金融中央集权的背景下,地方金融监管改革也围绕着防止地方干预金融的主线不断推进。最终使得我国金融监管体系形成了“双层结构”——发达而富有控制力的上层结构,流动性强且分散化的下层结构。与高屋建瓴、建制完备的中央监管体系相比,地方金融监管作为则更像是一个相对松散的共同体,但它面临却是更加复杂的监管客体,因此地方金融监管也就成为了我国金融监管体系的短板所在。

  三是法律制度的约束。我国是属于大陆法系,法律制度在一定程度上滞后于金融体制改革与金融市场发展的需要,金融机构破产以及金融科技等领域的法律制度还不够完备,金融市场秩序主要是由政府管理部门以大量的文件设定监管规则来确立。在此背景下,不同于统一规范的顶层监管框架设计,地方金融监管框架的确立更多是实践中“一事一议”的规则铺陈,在防控金融风险攻坚战的新形势下已难以应对。此外,我国只有省级政府、设区的市政府、自治州的人民政府以及个别市政府才能制定地方政府规章,但是目前金融风险防控的薄弱环节却在县域,这与地方金融监管的现实需求不相匹配。

二、地方金融监管与金融体系的平衡发展

  当前我国金融监管体制正在经历分业监管体制确立之后的最大变革:既涉及到中央事权的调整,也涉及到央地关系的协调。本书聚焦于金融科技时代下我国地方金融监管所面临的问题、成因及对策,但事实上,地方金融监管体制改革不仅仅关乎地区金融生态的整治与规范,也关乎整个金融体系的平衡发展。

  首先,地方金融监管体制改革关乎金融体系横向与纵向的平衡发展。我国金融监管体制改革一般遵循先横向拓展再纵向配置的规律。在财政分权和金融集权的体制搭配下,中央政府和地方政府对于金融创新的态度不尽相同,地方层面的金融创新较为活跃,兴起于地方的一些新兴金融业态在发展初期常常面临主观上和客观上的监管缺位,极易成为监管套利的重灾区,呈野蛮生长的态势。而先横向再纵向的改革步骤容易出现按下葫芦浮起瓢的境况,既当金融监管体系横向扩展时风险就会呈纵向转移,出现下沉趋势,如果不及时完善地方金融监管就会导致我国金融体系横向与纵向的发展失衡。

  其次,地方金融监管体制改革关乎传统金融业与非传统金融业的平衡发展。我国金融市场呈现二元结构,既有传统金融体系,也有地方的非传统金融体系。地方非传统金融体系对传统金融体系形成了补充,其诞生与发展具有非制度化、渐进性、自下而上的特征。但长期以来,基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制,我国对少量的大型、公众类和系统性金融机构的监管投入了大量的监管资源,而对为数众多但小型分散的地方非传统金融组织却长期疏于监管。在地方金融监管的制度安排上,不仅缺少顶层政策设计,还缺乏合理授权和有效激励。在此背景下,传统金融业能够获得更稳定的、长远的发展,而相较之下,对于地方金融发展意义重大的非传统金融业却缺乏规范的行业秩序与公平的竞争环境,最终会制约行业发展,无法实现对传统金融的可持续补充和支持。

  最后,地方金融监管体制改革关乎金融科技的合理应用。金融科技兴起之前,由于信息透明度较低,征信调查及贷款管理成本较高等原因,以银行为代表的传统金融机构倾向于服务大型企业。在金融科技的助力下,信息的搜寻与处理成本不断降低,金融业的服务范围增加,服务效率提升,服务体验优化。但是当前我国金融科技在非传统金融业态中的应用与普及程度明显要高于其在传统金融业态中的应用,而又因为地方金融监管存在一系列的制度缺陷,导致金融科技在非传统金融业态中的应用面临监管缺位,使得金融科技不仅没有发挥应有的优势,反而在一定程度上放大了金融消费者权益保护和信息安全隐患方面的缺陷。

三、对我国地方金融监管改革的展望

  当前,中国特色社会主义进入新时代,在完善金融监管体制改革的战略时期,我们应当寄予地方金融监管更多美好的愿景。

  一方面,要将地方金融监管改革成为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的关键一环。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央围绕推进国家治理体系和治理能力现代化,出台了一系列重要文件,采取了一系列重大措施,取得了卓越成效,将国家治理能力提升到新水平,形成了治国理政的新治理观。地方金融监管所面临的局限性和矛盾在一定程度上既反映了我国金融监管体系的垂直控制力度有待加强,是推进国家治理体系和治理能力建设中相对薄弱的环节,也反映了一些地方政府未能落实新治理观,没有准确把握政府与市场的关系,不能很好地协调金融稳定与金融发展的矛盾。当前,应当在金融中央事权的前提下,压实地方金融监管责任,以地方金融监管改革为契机进一步强化金融领域的国家治理体系与能力建设。

  另一方面,要把握地方金融监管改革促进金融科技以及金融发展的战略机遇。新的地方金融秩序逐步规范与确立,将引领金融科技和金融业走向新的发展方向:从发展模式上看,过去以监管套利为主的时代已经消逝,以真正的科技创新、商业创新来提升效率、缓释风险将成为主流;从市场结构来看,非传统金融体系将会出现进一步的分化,部分向传统主流靠拢,部分被淘汰清理,持牌经营、有序竞争的管理体制将进一步确立;从金融服务效率来看,一方面,地方金融监管改革也可以促使中央层面尽快完善金融科技的立法,统一监管标准,消除各自为政。另一方面,随着政府及社会舆论对个人信息安全的关注度日益提升,将打破金融科技巨头们以构筑生态闭环为核心的发展模式,促进行业向更加规范与公平的方向演进,从而更好地发挥金融科技的优势。

  本书关于地方金融监管体系的研究仅仅是开始,希望大家能够更多地关注地方金融监管,进一步深入思考地方金融监管,见微知著,睹始知终。谨以此作为本书的后记,共勉之。

孙国峰 

2019年2月12日于北京