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监管不是宏观调控的手段,必须直面金融科技新课题
时间:2020-12-15 作者:刘晓春
  监管是市场的有机组成部分,是市场不可或缺的要素。现实世界并没有只有供求双方的纯粹市场。市场有供求双方,供求双方需要在一定的规则下进行交易,规则以及对规则执行的监督,都是广义的监管。一定意义上,市场是由监管形塑的,或者说,有什么样的监管,就有什么样的市场。市场总会对监管进行正向或逆向反应,从而形成一个市场的基本风格。所以,不能无视监管,认为市场会自我解决一切,从而排斥监管;不能把监管和市场对立起来,认为监管总是束缚市场活力;监管更要敬畏市场,尊重市场,要清醒地认识到监管对市场的形塑作用。

  首先,监管要跟上市场创新的节奏

  监管一般情况下总是落后于市场创新。但不能因此认为,反正监管落后于市场创新,所以对市场创新干脆就不用监管。这是不合逻辑的。不能不说,社会上有些论调是含有这样的推论的。

  监管一般情况下总是落后于市场创新,这个“落后”不是先进、落后的“落后”,只是发生时间先后的“落后”,不是道德评判,也不是高低区分,“落后”不等于不正确。

  既然“落后”,就更要跟上市场创新的节奏,因为,“先进”的市场创新并不总是正确的,并不总是有益于经济社会的。

  监管不是恶龙,不是洪水猛兽。监管的基本目的,就是为了市场能够公平、规范、稳定、流畅,监管的目的绝不是扼杀市场。监管难免会限制市场的活力、扭曲市场行为、好心办坏事,但市场没必要完全站在对立面恐惧地抗拒监管。

  一个社会,一个市场要不断进步,就需要不断的创新。因此,我们应该鼓励创新、宽容创新。然而,鼓励、宽容,不等于允许无法无天。我们说,要宽容和允许创新出错,说明创新并不总是正确的,创新会经常出错。正因为会出错,所以更加需要监管。宽容和允许创新出错,应该是在监管下的宽容和允许。

  什么叫“监管沙盒”?就是监管允许你在这个封闭的盒子里在监管的眼皮底下折腾,折腾的效果好,建立一套制度,推广到盒子外面。不是一些人理解的,所谓监管沙盒,就是监管只要批准创新,就可以满世界不受监管地无法无天胡作非为了。

  所以,监管沙盒没有“管”,但“看”着。试验成功,就推广;不成功,就结束试验。因为是在监管机构的明确允许下,在有限的范围内被监管机构看管着的试验,风险是可控的,当然这样的“试错”是能被“容”的。从逻辑上说,这样的创新依然是被监管的。所以,不被监管的创新,容错就无从谈起。因此,不能鼓励不被监管的“创新”。

  我们说,要宽容甚至允许创新犯错,是不是也要宽容和允许监管犯错呢?监管不是神仙,所以总是落后于市场创新,有时难免好心办坏事。监管在追赶市场创新的时候,本身也是在创新,当然也难免犯错,我想,市场也需要有宽容之心,允许监管对市场创新有一个认知过程。关键的是,监管和市场,要有充分沟通的顺畅的机制。

  第二,监管不是宏观调控的手段

  金融是个非常特殊的行业,不仅影响一国经济,更会影响国家安全。所以,各国都有明明暗暗的管制。管制的目的主要是国家安全和金融安全。所以,管制的对象、管制的手段要相对明确。只要不影响国家经济安全,一般的市场波动,不应该启用管制手段。

  宏观调控手段随宏观市场的变化而变化 ,也就是平时所说的货币政策和相应的调控手段与工具。关键是目标明确,手段多变。宏观调控的目的主要是实现币值、通货膨胀、经济增长、就业等的控制目标。宏观调控的目标必须简洁、明确。目标太多或模糊,只会导致货币政策的混乱和调控措施的顾此失彼。宏观调控的手段主要是调节宏观资金价格和市场流动性。宏观调控,顾名思义,调控的是宏观价格和流动性,并不能调控甚至管理微观的、具体业务的价格和流动性。一般情况下,也不应该对某类行业或产业的资金价格和流动性进行调节和管理。微观主体的资金价格、流动性,是由市场那看不见的手调控的。

  金融监管是为了保证金融市场的安全、规范,政策和手段应该是清晰、可预期的,也应该是相对稳定的。即使有调整,一般情况下也是有预告,有起始时间,并且不追溯存量。通常情况下,监管政策和手段,不应该混同于调控手段。也就是说,监管的目标也要简洁、明确,一般情况下,不应该去干预、管理市场波动和经济发展、产业发展。

  监管手段虽然也会随市场的变化而调整,但与宏观调控手段不同,原则上不管汇率、通货膨胀、经济增长、就业等,关注的是金融市场和机构的运行安全。另一方面,相对而言,调控手段变化频繁,监管手段相对稳定。调控手段是要改变市场预期和行为,监管手段是规范市场行为并且这样的规范是可预期的。现实中由于混淆这两者,往往会造成市场的更加混乱或者市场的忽然失效与沉寂。有时为了调整这样的状况,重新激活市场,把监管手段当作调控手段(刺激手段)使用,失却了监管的基本底线,会为下一轮风险的发生埋下隐患。

  与此相关的是非常情况下的市场救助。在有可能发生系统性风险的情况下,调动一切力量和手段,包括宏观调控手段、监管手段、管制手段,以至于行政手段、法律手段进行市场救助是必须的。但必须明确,是临时性的措施,不是监管政策的调整。救助过程中,对各类职责、权利也必须有所界定,对被救助者要有严格的约束要求。危机过去后,救助措施应该及时退出。2008年金融海啸,美国对一些大而不能到的机构进行救助的方法和经验,是值得我们借鉴的。那些机构喘过气来,首先就是还政府的救命钱,因为他们不愿意受政府的严格约束。政府的钱只是救命钱,不是外快。

  救助市场,对被救助者也要有一个合理的界定,不能眉毛胡子一把抓。比如“大而不能到”,不能从中央到地方层层都有“大而不能到”。

  与金融创新相关的,还有关于监管的宽与严的讨论。我认为这也有一些概念需要厘清。所谓宽和严,有两个方面,一是监管政策的宽和严,二是执行政策的宽和严。两者不能混淆。监管政策应当依据业务和风险的逻辑,以及市场运行状态制定与调整,必须把握适当的“严”或“宽”的度。但是,监管政策的执行,不应该有宽严之分,就是应该统一标准,严格执行。不能因为经济形势、个别机构的特殊情况,搞所谓网开一面、区别对待等,否则就失去了政策的一般性、稳定性、客观性和公开性。法律的制定和法律的执行,同样如此。我们说,要为金融创新创造良好的氛围,这才是真正有助于创新良性发展的氛围。这也是金融进一步对外开放的基础工程。

  第三,监管应遵循业务逻辑和风险逻辑

  金融业务有自身的特点和逻辑,不会因为应用技术而有所改变。适当地应用技术,可以帮助识别业务的风险、改善业务流程、提高业务效率、减少操作失误,但并不会消除业务风险。以信贷为例,通过应用一些技术,可以创新业务模式,但技术并不能提高借款人的还款能力,也不能提高借款人的道德水准,同样也不可能降低市场资金成本。

  金融机构提供金融业务是为了满足市场需求。金融创新,当然是因为发现了市场的需求。不过,市场的需求很多,却不是所有需求都必须去满足的。企业资金紧张,就认为是融资难,个人无钱消费就认为是贷款难。这样的判断未免太过武断。企业资金紧张,或许是资产负债率太高、或许是应收款太多、或许是经营亏损。个人无钱消费,可能是失去了工作,也可能是过度消费造成的。经济学定义有效需求,是指有支付能力的需求。就信贷而言,信贷的有效需求是指有还款能力的需求。对于信贷创新所满足的需求,就应该按这样的逻辑去监管。如果按这样的逻辑看,前一阶段一些打着普惠金融、消费金融、互联网金融名义所满足的需求,恰恰不是有效信贷需求。

  如果需求是合理的、有效的,是不是可以说,满足这样的需求就是合理的呢?不见得。我认为,满足合理贷款需求的创新必须符合这样一些条件:一是,必须合法合规。这包括两个方面,首先,提供贷款的机构必须合法,是持牌机构。一个机构既然有做普惠金融的情怀和能力,就应该有申请牌照的底气和接受监管的自信。其次,创新的业务必须合法合规。某些金融业务,还需要经办人员持牌经营。二是,创新的业务模式不会给机构带来巨大的经济风险和声誉风险,确保机构能持续经营。三是,创新的业务虽然给机构自身带来丰厚的收益,但不能给社会造成系统性风险,不应违背社会公序良俗。不能因为一些所谓创新满足了一些小微企业、普惠金融的需求,就不顾它的高风险、不合法,判定其为合理的。

  监管必须按业务的固有逻辑进行监管,而不是按创新的良好愿望或满足了部分合理需求做简单的判定。

  第四,监管必须直面金融科技新课题

  首先要对技术的安全性进行监管。金融机构号称自己是技术公司,作为营销噱头未尝不可,但必须认识到自己只是技术的应用者,绝不是技术的研发者。因此,金融机构采用的技术,其已有功能应该是成熟的,与相应业务的需求是相匹配的。这方面,经过计算机技术的应用,已经有了比较成熟的监管方式,面对新的数字技术,还需要适当完善。

  对算法模型,需要进行打开验证。比如,客户标签,即客户画像,对采集要素的合理性、参数设置的合理性要进行验证,防止不合理的定向营销和获客。再比如,风控模型、智能投顾模型等,都应该打开验证。这方面,可以是监管部门直接监管,也可以委托认可的第三方机构进行验证,如会计师事务所等机构。

  对一些算法模型或业务模式进行人格化监管。比如智能投顾模型、风控模型等,须经验证后持证上岗,在运行过程中要进行持续监管,一旦出现问题,可以责令停止运营。模型设计人须负连带责任。

  对不同的外包业务和技术合作制定相应的监管要求和规则。利用数字技术的业务外包、与技术平台企业的业务合作,同传统的技术业务外包、业务合作在模式上、风险承担上有很大的不同,需要有新的监管要求和规则。比如数据的获取、数据的质量要求、各类算法模型的验证、业务合作的实质验证、风险的认定与承担等等。有些外包与合作,对外包机构和合作机构的资质也需要有规定。对这些机构资质的认定验收,也可以委托监管认可的会计师事务所等机构负责。

  对各类数据平台制定开放制度、建立监督机制。随着数字社会的建设,会有更多的面向不同领域的数据平台。这些平台虽然是商业机构,同时也是公共产品。平台上的参与者,互为客户,平台应该为所有的参与者提供公平、合理、高效的服务,而不是利用平台和数据垄断客户和各类业务渠道。监管需要为平台的有序开放制定制度和规则。平台服务和数据服务应该与科技公司的其他业务进行风险隔离和业务隔离。科技平台企业经营金融等受监管业务,必须获得有关业务的经营牌照,与进入平台的其他金融机构平等竞争,接受监管。监管机构对数据平台的监管,除了一般的业务监管外,尤其要监管数据平台企业平台垄断和数据垄断,平台企业在数据、平台规则方面的不公平行为及与自己金融企业的关联交易。


作者刘晓春系上海新金融研究院(SFI)副院长。